Article – Le dispositif de la protection fonctionnelle et le lien avec le harcèlement moral

Mélanie Dupé, juriste, consultante au centre de droit JuriSanté du CNEH

Article paru dans la revue Gestions hospitalières, n°628, août/septembre 2023

Le dispositif de protection fonctionnelle désigne l’ensemble des mesures de protection et d’assistance que doit prendre l’administration à l’égard de tout agent qui commet une faute de service dans l’exercice de ses fonctions [1]. Il peut également être mis en œuvre si l’agent est victime d’une infraction dans l’exercice de ses fonctions ou en raison de ses fonctions, par exemple dans le cadre d’attaques tel le harcèlement moral, souvent invoqué au sein des établissements.

Le Code général de la fonction publique (CGFP) distingue trois axes d’engagement du dispositif de la protection fonctionnelle:

• une garantie financière, soit la responsabilité indemnitaire de l’administration pour les fautes de service commises par ses agents ;

• une protection à l’occasion de poursuites pénales ;

• une protection contre les atteintes volontaires à l’intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages

Les situations conflictuelles (notamment lorsqu’il s’agit de harcèlement moral) posent régulièrement interrogation sur l’accord ou le rejet de la protection fonctionnelle.

Après avoir détaillé les trois axes de la protection fonctionnelle ainsi que la procédure pour en bénéficier et les actions mises en œuvre par ce dispositif, nous étudierons ces situations conflictuelles pour mieux comprendre les différents positionnements qui font régulièrement jurisprudence.

Les trois axes du dispositif

La garantie financière en cas de responsabilité indemnitaire

La protection fonctionnelle doit être accordée dès lors que l’agent est poursuivi par un ou plusieurs tiers à raison de faits qui se rattachent à l’exercice de ses fonctions (on parle alors de « faute de service », correspondant à une simple erreur ou une négligence commise par l’agent à l’occasion de son service). La garantie contre les condamnations civiles résultant de la faute de service vise essentiellement à éviter que l’agent ne supporte la charge définitive d’éventuelles condamnations civiles prononcées à son encontre par une juridiction judiciaire (pénale ou civile). Dès lors et lorsque l’agent public a été poursuivi par un tiers pour une faute de service, l’établissement public qui l’emploie doit le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui [2].

Attention ! En cas de faute personnelle de l’agent [3] (c’est-à-dire une faute qui se détache de ses fonctions), la protection fonctionnelle ne lui sera pas accordée, qu’il soit mis en cause ou victime.

En pratique, une faute est qualifiée de « personnelle » lorsqu’elle revêt un caractère d’exceptionnelle gravité, qu’elle révèle un excès de comportement ou bien a été causée par des préoccupations d’ordre privé.
Dans l’hypothèse où l’agent a été condamné par une juridiction judiciaire pour une faute de service, l’administration doit régler en lieu et place de l’agent les sommes résultantes des condamnations civiles prononcées à son encontre [4].

Il est préférable que l’agent informe son administration dès qu’il a connaissance d’une instance civile déclenchée à son encontre, afin de permettre à son administration de saisir l’agent judiciaire du Trésor, seul compétent pour intervenir à l’instance, et régler le cas échéant le montant des condamnations.

La protection à l’occasion de poursuites pénales

Lorsque l’agent public fait l’objet de poursuites pénales à raison de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions, la collectivité publique doit lui accorder la protection fonctionnelle.

Les poursuites pénales pour lesquelles l’agent peut bénéficier de la protection fonctionnelle de son administration sont les suivantes :

• citation directe devant la juridiction pénale,
• mise en examen par le juge d’instruction,
• convocation dans le cadre d’une procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité,
• comparution comme témoin assisté,
• mise en garde à vue,
• comparution immédiate,
• composition pénale [5].

Dès lors que l’existence d’une faute personnelle est écartée, l’administration est tenue d’assurer la protection de l’agent en cas de poursuites pénales consécutives à une faute de service [6]. Une infraction pénale peut, en effet, être qualifiée de faute de service.

Pour rejeter la demande de protection d’un fonctionnaire qui fait l’objet de poursuites pénales, l’administration doit alléguer du caractère personnel de la ou des fautes qui ont conduit à l’engagement de la procédure pénale [7].

Il appartient à l’administration d’apprécier elle-même le caractère de la faute, personnelle ou de service, indépendamment de la qualification pénale provisoirement donnée aux faits au stade de l’instruction.

La protection fonctionnelle doit être demandée à chaque étape de la procédure (première instance, appel, Cassation), car sa prolongation n’est pas acquise automatiquement. L’agent reste maître de sa stratégie de défense et de son dossier

Il appartient toutefois à l’administration d’apprécier, dans tous les cas, si les démarches engagées par l’intéressé sont appropriées à l’objectif de défense recherché et si leur objet est conforme aux dispositions des articles L. 134-1 à L.134-8 et L. 134-12 du CGFP.

En cas de mise en cause de sa responsabilité pénale, l’agent peut bénéficier de l’appui de son administration dans l’organisation de sa défense. L’administration doit notamment s’assurer de la transmission de l’ensemble des éléments permettant d’offrir un éclairage sur l’organisation et le fonctionnement du service auquel il appartient, les compétences, les missions et les moyens dont disposent les agents de son service.
Cette aide de l’administration a en particulier pour but de permettre au fonctionnaire de démontrer « qu’il a accompli les diligences normales afférentes à l’exercice de ses fonctions compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie [8] ».

Il appartient aussi à l’administration d’accorder à l’agent les autorisations d’absence rendues nécessaires par la procédure le concernant, afin de se rendre aux convocations de la police judiciaire et de l’autorité judiciaire, pour assister aux entretiens avec son défenseur et aux réunions de travail organisées par l’administration, pour se rendre aux audiences de la juridiction pénale.
L’administration peut également être conduite à couvrir les frais exposés dans le cadre des actions intentées par l’agent à l’encontre de son accusateur en cours de procédure ou à l’issue du procès pénal.
Le juge, en même temps qu’il prononcera la relaxe, statuera par la même décision sur cette demande, et condamnera le cas échéant le plaignant à verser à l’agent mis hors de cause une réparation financière.

Le fonctionnaire qui fait l’objet de poursuites pénales peut être maintenu à son poste ou être suspendu de ses fonctions si l’administration l’estime opportun, compte tenu de l’intérêt du service et de celui de l’agent. La suspension ne présente pas de caractère disciplinaire. Tant que le juge pénal n’a pas définitivement statué sur la culpabilité de l’agent, la suspension peut à cet égard s’analyser comme une mesure de protection pour l’agent dès lors qu’en l’écartant du service elle le préserve des attaques ou soupçons dont il pourrait faire l’objet sur son lieu de travail et lui permet de préparer sa défense.
La suspension de fonctions peut être prolongée au-delà du délai de quatre mois jusqu’à l’issue des poursuites pénales [9].

Deux cas sont à distinguer si l’agent est provisoirement détenu :

• le fonctionnaire détenu est maintenu en position d’activité et n’a pas été suspendu de ses fonctions lors de son incarcération : il ne perçoit plus son traitement ni les indemnités liées au traitement, puisqu’il n’y a plus de service effectué [10] ;

• le fonctionnaire détenu est suspendu : il peut demeurer dans cette situation et continue de percevoir sa rémunération [11]. Toutefois, l’administration dispose d’un pouvoir d’appréciation pour mettre fin à tout moment à la suspension du fonctionnaire incarcéré, ce qui conduira à le priver de sa rémunération.

Attention ! La protection fonctionnelle due à l’agent n’empêche pas l’administration de le suspendre de ses fonctions si elle le juge opportun et d’engager une procédure disciplinaire à son encontre. En effet, si les circonstances de l’espèce ayant justifié l’octroi de la protection ont eu pour effet de mettre en évidence l’existence d’une faute disciplinaire commise par l’agent ou tout autre agent de la collectivité publique concernée, l’obligation de protection n’exclut pas l’engagement de poursuites disciplinaires contre lui [12].

À ce titre, il est opportun de rappeler que la protection fonctionnelle n’a ni pour objet ni pour effet d’ouvrir droit à la prise en charge des frais exposés par le fonctionnaire pour sa défense dans le cadre d’une procédure disciplinaire diligentée ou des frais qu’il expose pour contester devant la juridiction administrative une sanction disciplinaire prise à son encontre [13].

La protection contre les attaques volontaires

L’agent public bénéficie de la protection de l’administration contre les attaques dont il fait l’objet à l’occasion de l’exercice de ses fonctions [14]. La jurisprudence considère que dès lors que les conditions d’octroi de la protection sont réunies, il appartient à l’administration « non seulement de faire cesser ces attaques, mais aussi d’assurer à l’agent une réparation adéquate des torts qu’il a subis [15] ».

Les attaques peuvent prendre la forme :

• des atteintes volontaires à l’intégrité de la personne de l’agent,
• des violences de toute nature,
• des menaces,
• des injures,
• des actes constituant une diffamation,
• des actes constituant des outrages,
• des actes de harcèlement moral ou sexuel,
• des atteintes aux biens de l’agent survenues dans le cadre de son service ou sur son lieu de travail.

Les attaques peuvent avoir lieu pendant ou hors du temps de travail dès lors que le lien de causalité entre le dommage subi par l’agent (ou ses proches) et les fonctions qu’il exerce est établi. Par exemple, la protection peut être accordée à un infirmier agressé par un patient ou par le parent d’un patient alors qu’il rentre chez lui
Toutefois, la jurisprudence considère que cette liste n’est pas exhaustive et que l’administration est tenue de protéger les agents publics contre toute forme d’attaques, quel que soit leur auteur, dès lors que celles-ci répondent aux conditions cumulatives suivantes :

• les attaques ont pour but de nuire à l’agent en raison de ses fonctions ou de sa qualité de fonctionnaire ou d’agent public. La protection de l’administration ne peut être obtenue par l’agent en l’absence d’attaque dirigée contre lui pour des faits involontairement commis ou dans le cas d’activités motivées par un intérêt personnel [16] ;
• elles sont dirigées contre la personne de l’agent public (violences physiques, menaces verbales ou écrites) ou contre ses biens personnels ;
• elles doivent être réelles : pour prétendre à la protection fonctionnelle, l’agent public doit établir la matérialité des faits dont il se dit victime et le préjudice direct qu’il a subi.
  
  

Il appartient à l’autorité administrative de qualifier juridiquement les faits d’« attaques » au sens du CGFP, sous le contrôle du juge administratif.
Il est recommandé de mettre en œuvre les mesures de protection dans les meilleurs délais dès que la décision de protection est accordée.

Les actions dites « de prévention et de soutien » en faveur de l’agent peuvent intervenir afin d’éviter la réalisation d’un dommage pour l’agent ou après la commission de l’agression, et visent à soutenir l’agent et à éviter toute aggravation du préjudice. Elles ont pour objet d’assurer la sécurité, le soutien et la prise en charge médicale de l’agent
La mise en œuvre de la protection accordée à l’agent par son administration ouvre à ce dernier le droit d’obtenir directement auprès d’elle le paiement de sommes couvrant la réparation du préjudice subi du fait des attaques (sans se substituer à l’auteur du préjudice), avant même que l’agent n’ait engagé une action contentieuse contre l’auteur de l’attaque, et qu’il ait ou non l’intention d’engager une telle action. Ce principe a pour prolongement l’obligation faite à l’administration d’indemniser l’agent lorsque l’auteur des attaques ne règle pas le montant des dommages et intérêts auxquels il a été condamné, soit parce qu’il est insolvable, soit parce qu’il se soustrait à l’exécution de la décision de justice
La procédure est enclenchée à l’initiative de l’agent et l’indemnisation peut être immédiate dès lors que ces pièces ont été produites sans qu’il soit nécessaire de rechercher si les auteurs des faits ont été identifiés ou non.
L’administration ne peut indemniser son agent lorsque la créance résultant de la demande d’indemnisation est éteinte par l’effet de la prescription quadriennale, ou lorsque les préjudices personnels sont indemnisés au titre de la réparation des accidents de service.
L’administration qui a réparé le préjudice subi par l’agent sera en droit de réclamer à l’auteur dudit préjudice le remboursement des sommes versées
La protection n’est plus due au fonctionnaire qui a obtenu réparation de son préjudice dans le cadre d’une action civile et que la condamnation de l’auteur des attaques est devenue définitive faute d’appel [17].

Le législateur a prévu des cas d’extension de la protection aux ayants droit d’agents victimes d’attaques [18] en cas d’atteinte volontaire à l’intégrité de leur personne du fait des fonctions exercées par l’agent ou bien s’ils agissent en qualité d’ayants droit pour les actions civiles ou pénales qu’ils engagent.

Ainsi, les ascendants, enfants, conjoints de l’agent mis en cause ou victime (mariage, Pacs ou union libre) peuvent prétendre à la protection fonctionnelle.

La procédure de demande de protection fonctionnelle

L’agent victime d’une attaque ou poursuivi devant une juridiction répressive pour faute de service doit en informer l’administration dont il relève.

À ce titre, il lui appartient de formaliser sa demande de protection par un courrier adressé au service compétent sous couvert de sa hiérarchie [19].

La demande doit être motivée et apporter toutes précisions utiles sur les faits ou les poursuites pour éclairer l’administration dans sa prise de décision.

Il n’est imposé aucun délai précis mais il est préférable que l’agent formule sa demande avant d’intenter un procès contre l’auteur des attaques ou dès qu’il a connaissance du déclenchement de l’action civile ou pénale intentée contre lui.

Cette précaution lui évite d’avancer les frais d’avocat et, dans le cadre de la garantie, d’avancer le montant des condamnations civiles.

En outre, le Conseil d’État a estimé que l’administration pouvait valablement ne pas donner suite à une demande lorsque, compte tenu de l’ancienneté des faits, aucune démarche de sa part, adaptée à la nature et à l’importance des faits, n’était plus envisageable [20].
L’administration saisie d’une demande de protection devra dans toute la mesure du possible y apporter une réponse écrite dans les meilleurs délais. En cas d’acceptation, l’administration devra indiquer selon quelles modalités elle envisage d’accorder la protection. En cas de refus, celui-ci doit être rendu de manière explicite, être motivé et comporter la mention des voies et délais de recours.

À défaut, le silence gardé pendant plus de deux mois par l’administration vaudra décision de rejet de la demande, conformément au droit commun.
L’agent qui voit sa demande refusée peut adresser soit un recours gracieux ou hiérarchique à l’administration, soit saisir le tribunal administratif (directement ou après le rejet du recours gracieux/hiérarchique) dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision.

La protection fonctionnelle et les situations conflictuelles

La question de la mise en œuvre de la protection fonctionnelle se pose régulièrement dans le cadre de situations conflictuelles où la notion de harcèlement moral peut être invoquée.

Le harcèlement [21] (qui est réprimé par le Code pénal [22]) est la répétition de propos et de comportements ayant pour but ou pour effet une dégradation des conditions de vie de la victime. Il peut être moral ou sexuel et se traduit par des conséquences sur la santé physique ou mentale de la personne harcelée.
Il peut y avoir harcèlement quels que soient les rapports entre l’auteur et l’agent qui en est la victime : collègue, supérieur hiérarchique, subordonné… Le principe est donc qu’un agent victime de harcèlement moral peut invoquer la protection fonctionnelle de la part de l’établissement employeur.

Pour vérifier la correcte mise en œuvre du droit à la protection fonctionnelle, la jurisprudence distingue toutefois clairement que les faits dont l’agent s’estime victime relèvent bien d’une attaque, tel le harcèlement moral par exemple.

Rappelons à cet égard que le droit à la protection fonctionnelle de l’agent contre des faits de harcèlement ne dispense pas ce dernier d’exécuter les instructions qui lui sont données par sa hiérarchie. Le devoir d’obéissance hiérarchique s’impose à lui. Seules des situations susceptibles de relever de l’application du droit de retrait ou du refus d’obéissance à un ordre manifestement illégal peuvent l’en exonérer.

Par ailleurs, ces dispositifs dérogatoires au devoir d’obéissance hiérarchique ne génèrent pas, par eux-mêmes, le droit de l’agent à la mise en œuvre de la protection fonctionnelle.

Ainsi, le juge administratif considère que la protection fonctionnelle n’est pas due « lorsqu’un différend sur la manière de servir oppose un agent public et son supérieur hiérarchique [23] ».

En effet, il n’est pas rare que les établissements s’interrogent sur la légitimité et la légalité de la mise en œuvre dans les services de la protection fonctionnelle au bénéfice d’agents qui invoqueraient des « difficultés majeures d’ordre managérial et psychologique [24] ».

Le principal questionnement porte ici sur la possible qualification d’un harcèlement moral susceptible d’ouvrir droit à l’octroi de la protection fonctionnelle.
Ainsi qu’il a été indiqué précédemment, l’établissement doit accorder la protection fonctionnelle si des attaques sont caractérisées au sens des articles L. 134-5 et L.134-6 du CGFP. Mais encore faut-il que puissent être établies ces « attaques » que l’agent prétend subir, tel le harcèlement évoqué par le texte, et c’est pourquoi le juge rappelle régulièrement cette exigence de qualification des faits [25].

Aussi, et pour être qualifiés de harcèlement moral, de tels agissements répétés doivent excéder les limites de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique.

Le principe est que la protection fonctionnelle n’est pas due tant que les agissements du supérieur restent rattachables à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique, ne présentant pas de caractère excessif ou ne sont pas guidés par des motivations étrangères à l’intérêt du service [26].

Il appartient à l’agent d’établir un faisceau d’indices suffisamment probants pour faire présumer l’existence du harcèlement moral dont il se dit victime [27].

Par exemple, « une souffrance psychologique liée à des difficultés professionnelles ne saurait caractériser à elle seule un harcèlement moral, qui se définit également par l’existence d’agissements répétés de harcèlement et d’un lien entre ces souffrances et ces agissements [28]. »

Par ailleurs, les propos tenus à l’occasion d’une violente dispute entre un agent et son supérieur hiérarchique, s’ils révèlent des difficultés relationnelles, mais n’avaient pas pour but de nuire à l’intéressé et ne peuvent être considérés comme une menace, n’ouvrent pas droit au bénéfice de l’agent à la protection fonctionnelle [29].
Les circonstances de fait ainsi que les éléments de preuve seront donc déterminants dans l’octroi de la protection fonctionnelle.

Conclusion

L’un des objectifs du dispositif de protection fonctionnelle est de protéger les agents, notamment dans le cadre d’attaques telles que le harcèlement moral, souvent invoqué au sein des établissements.

Dans ce cas, l’employeur comme le juge doivent tenir compte des comportements respectifs de l’agent auquel il est reproché d’avoir exercé de tels agissements et de l’agent qui estime avoir été victime d’un harcèlement moral.

La jurisprudence ne manque pas en la matière !

En effet, lorsqu’une situation de harcèlement moral peut être déduite d’un faisceau d’indices, il appartient à l’autorité compétente d’accepter le bénéfice de la protection fonctionnelle à l’agent [30].

En revanche, il est établi par la jurisprudence administrative que, faute d’avoir prouvé le harcèlement moral, la protection fonctionnelle est refusée [31].

Cette démarche de qualification juridique des faits relève de la responsabilité juridique de l’établissement employeur. La réponse à apporter aux demandes s’inscrit dans ce raisonnement juridique mais prend en compte les circonstances de chaque situation. L’appréciation s’effectue au cas par cas. Il reste néanmoins possible pour l’administration de refuser l’octroi de la protection fonctionnelle lorsque les conditions ne sont pas remplies, cet octroi n’étant pas de droit [32].

NOTES

[1] Art. L. 134-1 à 8 & L. 134-12 du Code général de la fonction publique (CGFP).

[2] Art. 1382 & 1383 du Code civil.

[3] Loi n° 2018-727 du 10 août 2018, art. 73.

[4] Circulaire FP n° 2158 du 5mai 2008 relative à la protection fonctionnelle des agents publics de l’État.

[5] Il s’agit d’une mesure de compensation ou de réparation proposée par le procureur de la République à une personne qui reconnaît avoir commis un ou plusieurs délits ou une ou plusieurs contraventions, afin de lui éviter un procès.

[6] CE 28 juin 1999, n° 195348.

[7] CE, 12 février 2003 n° 238969 ; CE, 10 février 2004 n° 263664.

[8] Art. L. 125-1 du CGFP.

[9] Art. L. 531-1 à 5 du CGFP.

[10] Art. L. 531-1 à 5 du CGFP.

[11] Art. L. 531-1 à 5 du CGFP.

[12] CE, 28 octobre 1970, n° 78190.

[13] CE 9 décembre 2009, n° 312483.

[14] Art. L. 134-5 & 6 du CGFP.

[15] CE, 18 mars 1994, n° 92410.

[16] CE, 9 mai 2005 n° 260617.

[17] CE, 24 octobre 2005, n° 259807.

[18] Art. L. 134-7 du CGFP.

[19] CAA Paris, 21 novembre, 2006, n°03PA01009, CAA Versailles, 2 février2012, n° 09VE03059.

[20] CE du 28 avril 2004, n° 232143.

[21] Art. L. 133-2 du CGFP.

[22] Art. 222-33-2 du Code pénal.

[23] CAA de Nancy, 9 janvier 2006, n°02NC01265.

[24] CAA de Lyon, 25 janvier 2023, n°20LY00817 et CAA de Douai 16 mai 2023 n°22DA00856.

[25] CAA de Bordeaux, 27 avril 2018, n° 16BX02407.

[26] CE, 27 septembre 2021, n°440983, CAA de Nantes, 16 septembre 2022, n° 21NT03610, CAA de Bordeaux, 30 novembre 2022, n°20BX01118.

[27] CE, 22 septembre 2017, n°399930.

[28] CAA de Bordeaux, 27 avril 2018, n° 16BX02407.

[29] CAA DOUAI, 8 juillet 2014,n°13DAO1879.

[30] CAA Marseille, 5 mai 2022,n° 20MA02125.

[31] CAA Paris, 9 avril 2021n° 19PA03972, CAA Marseille, 2 avril 2019, n° 18MA03897, CAA Versailles,10 juillet 2018, n° 16VE01686.

[32] CAA Paris, 18 mai 2016, n°15PA00146 et CAA Versailles,10 juillet 2018, n°16VE0168.