Article – Le comité social d’établissement (CSE) – Quelques réflexions avant le (grand ?) changement
Marine Gey-Coué, consultante, et Brigitte de Lard-Huchet, directrice, centre de droit JuriSanté du CNEH
Article paru dans la revue Gestions Hospitalières, n° 614 – mars 2022
Enfin ! Le décret relatif au comité social d’établissement (CSE) est publié ! La réforme de la fonction publique d’août 2019 [1] l’avait annoncé, mais le décret tardait à paraître. Nous avons donc désormais des dispositions pour les trois catégories de CSE de la fonction publique hospitalière : dans les établissements publics de santé (art. L.6144-3 du code de la santé publique – CSP), dans les groupements de coopération sanitaire (GCS) de droit public (art. L.6144-3-1 CSP) et dans les établissements sociaux et médico-sociaux de droit public (art. L. 315-13 du code de l’action sociale et des familles – CASF). Il y a bien sûr dans ce décret toutes les modalités pratiques de fonctionnement de l’instance qui succède au comité technique d’établissement (CTE) et au CHSCT : composition, constitution et élection des membres, fonctionnement… Surtout, quelques éléments saillants de cette instance de représentation du personnel dans sa nouvelle version sont à souligner. Et quelques réflexions ouvertes pour la mise en place des futurs CSE.
CSE, oui, mais pas seulement
L’objectif est de faire du CSE une « nouvelle instance unique de dialogue » social [2]. Promouvoir un dialogue social plus stratégique et efficace dans le respect des garanties des agents publics, tel était bien l’esprit de la réforme, toutes fonctions publiques confondues, et la mise en place du CSE doit en être une des applications. Impossible dès lors de dissocier la constitution du CSE de la mise en place de nouvelles règles relatives à la négociation. Les articles L. 221-1 et suivants du nouveau code général de la fonction publique (CGFP) fixent en la matière des principes communs aux trois fonctions publiques, principes déclinés par le décret du 7 juillet 2021 [3].
« La réforme de la négociation collective s’inscrit dans le cadre d’une réforme plus globale et ambitieuse du dialogue social. Les objectifs pour la fonction publique sont de :
- rendre le dialogue social plus constructif ;
- développer une véritable culture de la négociation, et ce, dans le cadre de l’évolution de l’architecture, des attributions et du fonctionnement des instances de dialogue social qui traitent des questions collectives pour permettre d’insuffler une nouvelle dynamique dans les relations collectives de travail ;
- favoriser un changement de paradigme dans les pratiques du dialogue social de proximité notamment en donnant, pour la première fois dans la fonction publique, une portée juridique à certaines clauses des accords dans des domaines précisément listés. [4]»
Le CSE ne sera donc pas l’espace exclusif d’expression du dialogue social et l’absence totale du terme « négociation » du décret relatif au CSE est peut- être révélatrice à cet égard…
D’autant que les enjeux se précisent, les établissements de la fonction publique hospitalière étant appelés à élaborer des lignes directrices de gestion (LDG) sur lesquelles le CSE donnera un avis :
« Les lignes directrices de gestion déterminent la stratégie pluriannuelle de pilotage de ressources humaines, notamment en matière de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Elles fixent les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours des agents publics, sans préjudice du pouvoir général d’appréciation de l’autorité compétente en fonction des situations individuelles, des circonstances ou d’un motif d’intérêt général. » – Art.L.413-1 CGFP.
La question des critères de promotion pour l’avancement de grade a jusqu’à présent réduit la portée stratégique accordée aux LDG [5]. Celles-ci sont appelées désormais à évoluer vers une dimension beaucoup plus large, pouvant englober de nombreuses thématiques sur lesquelles le CSE a vocation à s’exprimer : recrutement, fidélisation, parcours professionnels, gestion des inaptitudes et politique de maintien dans l’emploi, gestion prévisionnelle des métiers et des compétences (GPMC), politique de formation…
Deux instances au lieu d’une
L’un des changements majeurs concernant le CSE porte sur la fusion que cette nouvelle instance opère entre le comité technique d’établissement (CTE) et le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT). Désormais, une ou plusieurs formations spécialisées en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail sont créées au sein du CSE, à titre facultatif ou obligatoire, selon l’effectif de l’établissement (art.L. 251-13 CGFP). Pour une fois, les établissements de la fonction publique hospitalière bénéficient d’une simplification effective de leur gouvernance, par réduction du nombre d’instances.
Derrière le chiffre, c’est aussi une approche plus efficace et sincère du dialogue social qui est recherchée. La pratique avait en effet abouti, aussi bien dans le secteur privé que public, à phagocyter le champ de compétences du CTE, dont les leviers d’action étaient très réduits (prérogative consultative, pour l’essentiel), au profit du CHSCT, qui dispose de leviers d’action beaucoup plus larges : consultation, mais aussi recours à l’expertise, visites, accès à des documents… En amenant à requalifier de nombreuses questions relevant du CTE en sujets à enjeu sur le plan des conditions de travail, le CHSCT en était arrivé à obtenir un double traitement des mêmes problématiques, présentées à la fois au CTE et au CHSCT.
L’intégration du CHSCT au sein du CSE devrait peu à peu réduire l’ampleur de ce phénomène et fluidifier le traitement des questions relatives aux conditions de travail, comme en témoigne l’article 53 du décret du 3 décembre 2021 [6] :
« La formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail est consultée :
1° Sur les projets d’aménagement importants modifiant les conditions de santé et de sécurité ou les conditions de travail et, notamment, avant toute transformation importante des postes de travail découlant de la modification de l’outillage, d’un changement de produit ou de l’organisation du travail, avant toute modification de l’organisation et du temps de travail, des cadences et des normes de productivité liées ou non à la rémunération du travail. Elle n’est toutefois pas consultée lorsque ces projets s’intègrent dans une réorganisation de service qui sont examinés directement par le comité social d’établissement au sein duquel ou en complément duquel elle est instituée. »
Notons toutefois le changement introduit par la réforme sur le seuil requis pour la constitution de la formation spécialisée. Il était de 50 agents pour le CHSCT, il est désormais de 200, ce qui pose la question du maintien d’une instance dédiée dans les petits établissements, et notamment certains Ehpad dans un contexte brûlant de renforcement des contrôles du secteur, notamment sur la question des conditions de travail. Quant aux établissements dépassant le seuil de 200, le fonctionnement de la formation spécialisée l’apparentera fortement à un CHSCT dans sa gestion quotidienne. Reste à voir si l’effet de fluidification du dialogue social liée à l’imbrication des deux organes se produira dans la pratique.
On soulignera enfin l’introduction d’une procédure de motivation « substantielle » de refus de recourir à l’expertise sollicitée par la formation spécialisée (art. 51 du décret).
Un CSE mieux outillé qu’un CTE ?
Pas sûr. Certes, une évolution notable du texte consiste dans l’introduction d’une prérogative nouvelle :
« Les comités sociaux d’établissement des établissements publics de santé, des établissements sociaux, des établissements médico-sociaux et des groupements de coopération sanitaire de moyens de droit public débattent chaque année sur :
1° La programmation des travaux de l’instance ;
2° L’évolution des politiques des ressources humaines lors de la présentation du rapport social unique. » – art.35 du décret.
Sur le plan juridique, la portée de la notion de « débat » reste incertaine. Sa formalisation n’en devra être que plus rigoureuse à travers la transcription du débat au procès-verbal de l’instance. Mais, de façon générale, le CSE, à l’exception de sa formation spécialisée, est maintenu dans une posture assez figée, avec des prérogatives réduites à la production d’avis favorables ou défavorables, malgré un champ de compétences large. Alors que la réforme de la commission médicale d’établissement (CME) aboutit à lui accorder de plus en plus de leviers d’action, comme en témoignent les termes employés par le CSP – consultation, mais aussi information, élaboration, proposition, contribution… –, le CSE reste globalement cantonné à un rôle consultatif et d’information, dans une dynamique finalement assez descendante de ce point de vue.
Le CSE en matière de coopération
La création des CSE dans les établissements n’impacte pas la gouvernance des groupements hospitaliers de territoire (GHT) dans son fonctionnement classique : la composition et les prérogatives de la conférence territoriale de dialogue sociale restent inchangées, tout comme celles de la toute nouvelle commission médicale de groupement (CMG). C’est uniquement dans le cas de la mise en place d’une commission médicale unifiée de groupement (CMUG) [7] que les porosités apparaissent : le GHT s’invite ainsi au sein des CSE des établissements parties par le biais d’un représentant de cette CMUG qui peut siéger aux CSE avec voix consultative, et inversement, des représentants CSE siègent à la CMUG avec voix consultative. Rien d’étonnant puisque corps médical et organisations syndicales partagent depuis longtemps ce domaine de compétence superposable en tant que représentants du personnel.
La nouveauté en matière de coopération se manifeste davantage du côté des GCS. Si les prérogatives du CSE restent globalement celles du comité technique de groupement [8], l’article 2 du décret du 3 décembre 2021 fixe le seuil tant attendu depuis 2019 en deçà duquel un GCS de moyens de droit public peut se rattacher au CSE d’un établissement public membre. Les GCS de moins de 50 agents auront donc le choix de créer leur propre CSE ou de se rattacher à un CSE existant chez un de leurs membres établissements public de santé.
Attention toutefois à la mise en place de ce rattachement : selon le décret, la décision de rattachement doit être prise par délibération de l’assemblée générale des membres et après avis du CSE du groupement (qui n’existe pas encore rappelons-le), au moins huit mois avant l’élection du comité social d’établissement. Est-ce à dire que les administrateurs de GCS de moins de 50 agents doivent tout de même organiser des élections de CSE de groupement et réunir cette jeune instance au moins une fois pour en décider la disparation à travers un rattachement ou bien l’avis de l’actuel comité technique de groupement suffit-il pour décider du rattachement à un CSE existant ? Rien n’est moins sûr ! Pour autant, dans le second cas, la date butoir est posée : le rattachement doit intervenir avant le 8 avril 2022 ! La marge est courte pour convoquer l’assemblée générale des membres…
Quelle mise en oeuvre sur le terrain ?
En pratique, le CSE sera composé de trois à quinze représentants titulaires selon les effectifs de l’établissement ou du GCS. Ses règles de fonctionnement restent globalement les mêmes que celles du CTE : ordre du jour, modalités de convocation, règles de quorum, règles de vote, obligation de discrétion professionnelle, droit à la formation, autorisations d’absence et heures de délégation minimales (de deux à vingt heures par mois selon les effectifs de l’établissement). Le mandat est toujours de quatre ans, un secrétaire et un suppléant sont élus parmi eux, un représentant de la CME assiste au CSE avec voix consultative. Au moins quatre réunions doivent être convoquées par an, à l’issue desquelles un procès-verbal comprenant le compte rendu des débats et le détail des votes est rédigé, signé et transmis dans le mois à ses membres, puis approuvé à la séance suivante. Bref, rien de bien nouveau.
Hormis peut-être, crise sanitaire oblige, la reconnaissance par les textes de la possibilité d’organiser le CSE par conférence audiovisuelle ou téléphonique. Les conditions de sa mise en place sont désormais fixées et imposent notamment à l’employeur de fournir à chaque élu du matériel électronique individuel. Pas sûr qu’en pratique cette dématérialisation des séances du CSE soit donc réalisable pour tous les établissements. Finalement, le changement émane davantage de la fusion des deux instances précédentes, CTE et CHSCT, puisque ces règles de fonctionnement seront communes au CSE et à la formation spécialisée. Il n’y aura donc plus qu’un seul règlement intérieur commun.
C’est dans l’élaboration de ce document que se situe le véritable enjeu sur le terrain et qui marquera le premier acte fort du CSE : calendrier des réunions, présence des suppléants, convocations électroniques et réunions en visioconférence, durées prévisibles des séances pour les autorisations d’absence, modalités d’enregistrement et de conservation des débats doivent être fixés par le règlement intérieur. Les élus auront aussi à tenir compte des évolutions touchant leur établissement : quel sera le lien avec le nouveau projet de gouvernance et de management participatif [9] ? Plus généralement, quelle articulation prévoir avec le projet d’établissement et le règlement intérieur de l’établissement ? Autant de questions auxquelles auront à répondre les futurs élus du CSE. Mais avant cela, la première étape, et pas des moindres, consiste à remporter les élections : rendez-vous le 8 décembre !
[1] Article 4 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique
[2] « Quelles instances de dialogue social dans la fonction publique », Vie publique.fr.
[3] Décret n° 2021-904 du 7 juillet 2021 relatif aux modalités de la négociation et de la conclusion des accords collectifs dans la fonction publique.
[4] Guide de la négociation collective dans la fonction publique de l’État. Mode d’emploi de la conclusion d’accords collectifs, 2021, p. 7. fonction- ublique.gouv.fr
[5] Il est vrai que la crise sanitaire a incité les gestionnaires hospitaliers à prioriser la mise en oeuvre de ces nouveaux textes.
[6] Décret n°2021-1570 du 3 décembre 2021 relatif aux comités sociaux d’établissement des établissements publics de santé, des établissements sociaux, des établissements médico-sociaux et des groupements de coopération sanitaire de moyens de droit public, JORF du 5 décembre 2021, NOR : SSAH2121693D.
[7] Article D.6132-13-3 CSP, créé par le décret n° 2021-675 du 27 mai 2021 relatif aux groupements hospitaliers de territoire et à la médicalisation des décisions à l’hôpital.
[8] Le CSE de GCS est consulté sur le règlement intérieur du groupement, la prorogation ou la dissolution du groupement, l’accessibilité et la qualité des services, toute modification de la convention constitutive qui a un impact sur l’organisation du travail dans le groupement, la GPEC, la politique de formation, les projets d’aménagements importants et les modalités d’accueil et d’intégration des professionnels et étudiants (art. 38 du décret du 3 décembre 2021).
[9] Art. L.6143-2-3 CSP.