Billet d’humeur – Communication du registre des isolements et des contentions des établissements psychiatriques : qui de la CADA ou du Conseil d’Etat aura le dernier mot ?
Isabelle Génot Pok, juriste consultante au centre de droit JuriSanté du CNEH
A propos de la décision du Conseil d’État du 31 mars 2021, n°445846
Quelle est la problématique ?
Depuis un certain temps, tout du moins depuis février et mars 2017 (date des recommandations de la Haute autorité de santé et de l’instruction ministérielle[1]), les établissements de santé mentale doivent tenir un registre des isolements et contentions prévu à l’article L3222-5-1 du code de la santé publique (CSP) (issu de la loi du 26 janvier 2016 et modifié par la loi du 14 décembre 2020). De plus, chaque année, ils doivent rédiger un rapport à l’appui de ce registre afin d’analyser leurs pratiques dans ce domaine dans le but, d’une part de comprendre la pratique de l’isolement et de la contention, et d’autre part d’en réduire l’utilisation en leur substituant d’autres méthodes de prise en charge.
Les établissements de santé mentale sont de plus en plus sollicités pour communiquer ces documents à toutes personnes qui les demandent. La Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) s’est depuis longtemps prononcée sur ce type de demande[2].
La position de la CADA
Selon l’analyse de la CADA, il s’agit de documents de nature administrative produits et détenus par l’établissement dans le cadre de sa mission de service public qui en raison de ce statut « tombent » dans le champ des documents communicables. Elle précise à l’occasion de ses conseils [3] que « la circonstance que le code de la santé publique désigne des autorités auxquelles le registre doit obligatoirement être présenté et ceux auxquelles le rapport doit obligatoirement être transmis pour avis n’est pas de nature à soustraire ces documents du champ d’application des dispositions […] du code des relations entre le public et l’administration. » La CADA faisant référence à l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA). Dès lors, toute personne peut en demander la communication et il est par principe illégal de lui en refuser l’accès.
Cependant, certaines réserves existent dans la loi permettant notamment de protéger toute atteinte au secret médical et/ou jugement sur des comportements individuels pouvant porter préjudice aux personnes concernées par ces documents, en occultant les informations nominatives. Toutefois, concernant les noms des professionnels mentionnés dans le registre, la loi[4] émet une restriction à leur anonymisation. Ces informations ne sont pas couvertes par le secret de la vie privée puisque ces professionnels agissent dans le cadre de leurs fonctions dans une structure publique, à moins que la révélation (laissée à l’appréciation de l’administration) de leurs noms soit susceptible de révéler un comportement qui une fois connu pourrait craindre des représailles à leur encontre. La commission prend soin lors de chacun de ses conseils ou avis de rappeler que : que « Sauf accord de l’administration, la réutilisation des informations publiques est soumise à la condition que ces dernières ne soient pas altérées, que leur sens ne soit pas dénaturé et que leurs sources et la date de leur dernière mise à jour soient mentionnées.» (article L322-1 du CRPA).
Suite à ces conseils et avis rendus par la CADA[5], le ministère de la santé a été invité à répondre à de nombreuses interrogations de la part des établissements de santé quant aux demandes répétées de transmission de leurs documents notamment par la Commission citoyenne pour les droits de l’homme (CCDH). Dans sa réponse en 2020[6], le ministère reprend les arguments de la CADA, que l’on peut résumer ainsi :
- Le régime de droit commun s’applique pour ces documents après occultation des informations relevant du secret, de la vie privée et des comportements des personnes physiques concernées. Par ailleurs, il revient à l’établissement d’apprécier du risque pour ses professionnels de voir leurs noms divulgués et de choisir de les occulter.
- Les documents doivent être fournis quel que soit le demandeur, car en effet, il n’est pas légal par principe d’écarter un demandeur au motif, par exemple, qu’il serait un membre de la CCDH[7]. Mais ils doivent selon les exceptions inscrites dans le CRPA être occultés de toutes informations portant atteinte au secret et à la vie privée, ou portant un jugement ou une appréciation sur une personne physique identifiable, ou encore, faisant apparaître un comportement pouvant porter préjudicie à un individu concerné par ce document.
- Le non-respect des dispositions de l’article 322-1 du CRPA expose la CCDH à des poursuites ;
- Refuser de transmettre les documents, outre le risque juridique certain pour l’établissement, est susceptible de faire naître un soupçon injustifié et serai finalement contre-productif, permettant à ce type d’association de se prévaloir d’avoir faire sanctionner des établissements ayant refusés de répondre à leurs demandes de communication.
Aussi, si depuis fin 2017 la Commission citoyenne pour les droits de l’homme (CCDH) – à ne pas confondre avec la Commission nationale des droits de l’homme (CNDH) ! – demande régulièrement ces registres et rapports aux établissements psychiatriques[8], nombre d’entre eux ont refusé de transmettre ces documents. Certains ont dû s’y soumettre suite à une décision du Tribunal administratif (TA), ou suite à une réponse de la CADA (cf. réf [2]). D’autres résistent, ce qui est l’objet de la demande faite au Conseil d’Etat de sursoir à statuer sur une décision du TA de Lyon[9].
Mais le Conseil d’Etat semble aller plus loin dans le raisonnement juridique
Dans cette affaire[10], il s’agit d’une demande de sursis à exécution du jugement du TA de Lyon intimant la remise des documents à la CCDH par le centre hospitalier Sainte-Marie Privas. Ce pourvoi en cassation, apporte des arguments particulièrement significatifs pour justifier la non communication de ces documents spécifiques.
L’établissement soutient dans un premier temps que l’exécution du jugement (donc la remise des documents demandés) risque d’entrainer des conséquences difficilement réparables et que son sérieux est de nature à justifier l’infirmation de la solution retenue par les juges du fond.
Mais dans l’argumentaire de l’établissement un point est particulièrement intéressant à relever, celui selon lequel l’accès au registre des isolements et des contentions est soumis à un régime spécial défini par la loi qui ne permet qu’à certaines personnes citées par le texte d’y avoir accès (article L3222-5-1 III du CSP) et que de ce fait, est dérogatoire au régime de droit commun d’accès aux documents (article L311-1 du CRPA).
Aussi, le Conseil d’Etat dans son dispositif retient d’une part, le caractère difficilement réparable du préjudice puisque le fait de communiquer les documents est en soi irréversible quel que soit leur contenu. Et d’autre part, met en avant le régime spécial de consultation de ces documents prévu par l’article L3222-5-1 du CSP face au droit commun de communication prévu par l’article L311-1 du CRPA, auquel ces documents ne peuvent répondre. Pour la Haute cour, il s’agit d’une erreur de droit du tribunal dans la qualification juridique inexacte du régime de communication. Ainsi, le juge en déduit que le motif est sérieux et de nature à justifier l’annulation et l’infirmation du jugement.
Dès lors, la demande de sursis à exécution est acceptable dans l’attente du résultat du pourvoi en cassation.
Il nous faut donc attendre l’arrêt de cassation pour avoir une visibilité juridique précise sur le régime de communication applicable aux documents visés par l’article L3222-5-1 du CSP [11].
Ce que l’on peut en retenir :
- La reconnaissance pour l’heure par le Conseil d’Etat d’un régime spécial de communication de documents administratifs dérogatoire au droit commun du CRPA.
- L’appui nécessaire de l’article L322-1 du CRPA pour imposer de ne pas avoir à transmettre le document qui, quoi qu’on en dise portera préjudice à la structure puisque son nom sera cité quels que soient les efforts et évolution réalisés dans le domaine de l’isolement et la contention.
- D’autre part, ne soyons pas naïfs, même s’il s’agit d’une supposition, l’objectif de la CCDH est de dénoncer les pratiques de la psychiatrie en n’analysant que son aspect négatif (cf son site internet), en dénonçant les « internements » abusifs qu’elle considère comme tel. Ce qui pose un réel problème d’utilisation de ces informations pour les structures dont la réputation peut être affectée puisque l’anonymisation des données visées par le CRPA n’inclue pas le nom de l’établissement. L’image de la psychiatrie demeure un enjeu majeur pour bien des militants. Mais le droit à aussi sa raison d’être et peut permettre de replacer chacun à sa juste place.
Attendons, avec impatience, le résultat du pourvoi !
[1] INSTRUCTION N° DGOS/R4/DGS/SP4/2017/109 du 29 mars 2017 relative à la politique de réduction des pratiques d’isolement et de contention au sein des établissements de santé autorisés en psychiatrie et désignés par le directeur général de l’agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement ; Recommandation HAS isolement et contention en psychiatrie générale (février 2017)
[2] Tribunal administratif de Toulon, 9 février 2012, n° 1001727 – concernant le rapport de la CDSP (ex-CDHP)
[3] Conseils du 24 janvier 2019 n°20186039, n° 20190101, n° 20185911
[4] Article L311-6 du CRPA
[5] Conseils du 24 janvier 2019 n°20186039, n° 20190101, n° 20185911 et avis du 21 mars 2019 n°20191021
[6] Réponse du ministère de la santé n° PEGASE n° D-19-024809 en date du 24 février 2020 aux courriers reçus par de nombreux établissements de santé mental, sollicités pour transmettre leur registre et rapport
[7] Idem, page 2
[8] Au même titre que cette association demandait déjà les rapports annuels de la CDSP (ex-CDHP)
[9] TA de Lyon du 18 juin 2020
[10] Idem
[11] On rappellera à l’occasion de cette affaire en suspens, que le Conseil d’Etat a déjà dû réajuster la position de la CADA très libérale dans la communication des informations à des tiers. En en effet dans son arrêt du 25 septembre 2005 le juge avait rectifié la position de la commission (reprise dans les recommandations de la HAS – arrêté du 5 mars 2004 portant homologation des recommandations de bonnes pratiques relatives à l’accès aux informations concernant la santé d’une personne, et notamment l’accompagnement de cet accès) sur l’accès au dossier médical des patients décédés, en rappelant la restriction apportée par la loi (article L1110-4 du CSP) sur les informations à transmettre aux ayants droits qui ne prévoyait pas l’accès à l’ensemble dossier, mais uniquement les informations strictement nécessaires…