Article – Le congé d’invalidité temporaire imputable au service (CITIS) devient enfin applicable dans la Fonction publique Hospitalière

Mélanie Dupé, Juriste Consultante au Centre de Droit JuriSanté du CNEH

Le congé pour invalidité temporaire imputable au service (CITIS) a été créé par l’ordonnance n°2017-53 du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d’activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique, modifiant la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (dit loi le Pors).

Le CITIS remplace le congé pour accident de service ou maladie professionnelle (accordé sous forme de congé de maladie ordinaire – CMO, congé de longue maladie – CLM ou congé de longue durée – CLD imputables, conformément aux 2°, 3° et 4° de l’article 41 de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière).

Si les modalités d’application du CITIS avaient bien été définies dans des décrets applicables respectivement à la fonction publique de l’Etat[1] et à la fonction publique territoriale[2], la fonction publique hospitalière restait dans l’attente de cette publication.

Cette dernière se met enfin au diapason concernant la mise en œuvre du CITIS.

Quel est l’impact du CITIS dans la gestion des accidents de services et maladies professionnelles ? Que faut-il retenir du décret ?

Les congés de maladie imputables avant l’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017

Petit rappel des modalités de gestion des accidents de services et maladies professionnelles avant la parution de l’ordonnance n°2017-53 du 19 janvier 2017. Ce rappel n’est pas superflu à la lueur de l’article 16 du décret n° 2020-566 du 13 mai 2020 relatif au CITIS dans la fonction publique hospitalière qui dispose que les congés pour accident de service et maladie professionnelles en cours restent régis par les anciennes dispositions.

Souvent méconnue ou inappliquée dans les établissements, l’ancienne mouture de l’article 41 (2°, 3° et 4°) de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière laissait apparaitre clairement l’existence d’un CMO, CLM et CLD imputable au service suite à un accident de service ou une maladie professionnelle.

Ainsi et lorsque le congé maladie était imputable, il prenait la forme d’un CMO ou d’un CLM sur la base d’une même durée mais en ayant notamment pour conséquence le maintien d’un plein traitement sur la totalité du congé maladie et l’absence d’abattement sur la prime de service (sauf en cas d’absence sur l’année complète[3]).

Quant au CLD imputable, il durait non pas 5 mais 8 ans avec la spécificité de basculer sur un régime à demi traitement au bout de 5 années d’arrêt.

Par conséquence, un agent victime d’un accident ou d’une maladie reconnu(e) imputable aux fonctions était placé soit en CMO à plein traitement pendant un an, soit en CLM à plein traitement pendant 3 ans, soit en CLD à plein traitement pendant 5 ans et à demi traitement pendant 3 ans.

A l’issue des délais de 1 an pour le CMO et de 3 ans pour le CLM, l’agent reprenait sur un poste (après un éventuel reclassement) ou en cas d’inaptitude était placé en retraite pour invalidité. Dans l’attente de la décision, il y avait maintien du plein traitement. A l’issue du délai de 8 ans pour le CLD, l’agent reprenait sur un poste (après un éventuel reclassement) ou en cas d’inaptitude était placé en retraite pour invalidité ou en disponibilité d’office pour raisons de santé après avis de la commission de réforme. Dans l’attente de la décision, il y avait maintien du demi-traitement.

Il pouvait donc y avoir en pratique des durées de versement du plein traitement (CMO, CLM) ou du demi-traitement (CLD), plus longues que les durées de 1 an, 3 ans et 8 ans.

Afin d’illustrer ces propos, voici deux tableaux récapitulatifs des droits à congés de maladie non imputables et imputables sous l’ancien dispositif[4] :

Ancien dispositif
Congés pour raisons de santé non imputables aux fonctions
	CMO	CLM	CLD
Durée	1 an	3 ans	5 ans
Droits à traitement	3 mois plein traitement + 9 mois demi traitement	1 an plein traitement + 2 ans demi traitement	3 ans plein traitement + 2 ans demi traitement
Maintien de rémunération au-delà des droits	Le demi-traitement est maintenu dans l’attente des différents avis (reprise, disponibilité, retraite, etc.)
Congés pour raisons de santé imputables aux fonctions
	CMO	CLM	CLD
Durée	1 an	3 ans	8 ans
Droits à traitement	1 an plein traitement	3 ans plein traitement	5 ans plein traitement + 3 ans demi traitement
Maintien de rémunération au-delà des droits	Le traitement est maintenu jusqu’à la reprise ou la mise à la retraite	Le traitement est maintenu jusqu’à la reprise ou la mise à la retraite	Le demi-traitement est maintenu dans l’attente du placement en disponibilité ou en retraite pour invalidité

Si l’ordonnance n’a pas eu d’application immédiate concernant le CITIS en raison de l’absence d’un décret d’application, certaines mesures ont cependant impacté la gestion des congés de maladie imputables dès le lendemain de sa publication.

Les congés de maladie imputables depuis l’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017

L’article 10 de l’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017[5] est venu définir les notions de l’accident de service, accident de trajet et de la maladie contractée en service qui ont acquis leurs lettres de noblesses dans l’article 21 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 du titre I du statut général de la fonction publique. L’ordonnance vient introduire dans l’article 21 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983[6] un régime de présomption d’imputabilité au service pour les accidents de service et certaines maladies professionnelles contractées dans certaines conditions, ce qui aura pour conséquence d’inverser la charge de la preuve.

Ainsi et dans le cas où les critères définis sont remplis pour les accidents de service et maladie désignée par les tableaux de maladies professionnelles mentionnés aux articles L. 461-1 et suivants du code de la sécurité sociale, il revient désormais à l’administration de démontrer l’absence de lien direct et certain entre l’évènement ou la pathologie et l’exercice des fonctions. L’administration devra le cas échéant évoquer une faute personnelle ou de toute autre circonstance particulière détachant l’accident du service. En effet et par le passé, la charge de la preuve incombait systématiquement à l’agent qui devait prouver ce lien pour chaque demande de reconnaissance d’imputabilité.

L’ordonnance a également crée un congé pour invalidité temporaire imputable au service (CITIS) lorsque l’incapacité temporaire de travail de l’agent est consécutive à un accident de service, à un accident de trajet ou à une maladie professionnelle. Mais si la publication de l’ordonnance a clarifié certains points comme les définitions des événements imputables au service, elle a laissé la place à une grande interprétation et solitude de gestion sur d’autres points comme le CLD imputable ou la mise en œuvre du CITIS. En effet, beaucoup d’interrogations sont apparues concernant l’avenir du congé maladie imputable au service, et notamment quant à la conservation du CMO, CLM et CLD imputables qui avaient vocation à disparaître à la lecture de l’article 21 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 du statut général de la fonction publique.

Enfin et dans l’attente de la publication du décret sur le CITIS, c’est le CLD imputable qui a généré beaucoup de questions et notamment par la suppression de l’alinéa 2 de l’article 41 4° de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986[7] à savoir :

« Si la maladie ouvrant droit à congé de longue durée a été contractée dans l’exercice des fonctions, les périodes fixées ci-dessus sont respectivement portées à cinq ans et trois ans. »

La question se posait alors concernant l’avenir du CLD imputable, dans l’attente de la mise en œuvre du CITIS, entre son hypothétique disparition ou bien simplement la modification de sa durée.

Par cette mesure d’application immédiate au lendemain de la publication de l’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017, le CLD imputable tel que nous le connaissions ne pouvait être maintenu de telle sorte que chaque nouvelle demande ne pouvait donner lieu à un CLD imputable dont la durée soit supérieure à 5 ans rémunérés à plein traitement (si l’on effectue un raisonnement par analogie au CMO et CLM imputables).

Afin d’illustrer ces propos, voici un tableau récapitulatif des droits à congés de maladie imputables pour toutes les déclarations faites depuis le lendemain de la publication de l’ordonnance mais antérieures à l’entrée en vigueur du décret n° 2020-566 du 13 mai 2020 relatif au congé pour invalidité temporaire imputable au service dans la fonction publique hospitalière :

Nouveau dispositif issu de l’ordonnance de 2017
Congés pour raisons de santé imputables aux fonctions
	CMO	CLM	CLD
Durée	1 an	3 ans	5 ans
Droits à traitement	1 an plein traitement	3 ans plein traitement	5 ans plein traitement
Maintien de rémunération au-delà des droits	Le traitement est maintenu jusqu’à le reprise ou la mise à la retraite	Le traitement est maintenu jusqu’à le reprise ou la mise à la retraite	Le traitement est maintenu jusqu’à la reprise ou la mise à la retraite

Après 3 années d’attente, le décret relatif au congé pour invalidité temporaire imputable au service dans la fonction publique hospitalière est enfin paru le 15 mai 2020 au Journal Officiel.

Le décret n° 2020-566 du 13 mai 2020 relatif au congé pour invalidité temporaire imputable au service dans la fonction publique hospitalière

Paru le 15 mai 2020, le texte modifie le décret n° 88-386 du 19 avril 1988 relatif aux conditions d’aptitude physique et aux congés de maladie des agents de la fonction publique hospitalière.

Il vient notamment préciser les modalités d’octroi et de renouvellement du CITIS dans la fonction publique hospitalière ainsi que les conditions de suivi et les obligations du fonctionnaire placé dans ce congé.

Que faut-il retenir du décret dans la fonction publique hospitalière pour gérer les demandes de CITIS au quotidien ?

Les conditions et modalités d’octroi du CITIS

En vertu des articles 35-1 à 35-3 du décret n° 88-386 du 19 avril 1988[8], le fonctionnaire victime d’un accident de service, de trajet ou atteint d’une maladie contractée en service doit adresser par tout moyen à son chef d’établissement une déclaration accompagnée des pièces nécessaires pour établir ses droits.

La déclaration doit être adressée « par tout moyen » (lettre simple, LRAR, remise en mains propres) à l’autorité investie du pouvoir de nomination (AIPN) par le fonctionnaire ou son ayant-droit et doit comporter :

• Un formulaire, transmis par la direction de l’établissement dans les 48 heures suivant la demande de l’agent, précisant les circonstances de l’accident ou de la maladie.
• Un certificat médical indiquant la nature et le siège des lésions résultant de l’accident ou de la maladie ainsi que, s’il y a lieu, la durée probable de l’incapacité de travail en découlant.

Il faudra désormais être vigilant quant au délai à respecter pour que l’agent puisse adresser sa demande. En effet, si aucun délai n’était réglementairement prévu avant cette réforme, l’agent doit désormais adresser sa demande de congé dans les délais suivants :

• Pour un accident de service ou un accident de trajet 15 jours à compter de la date de l’accident.

Ce délai n’est pas opposable à l’agent lorsque le certificat médical est établi dans le délai de deux ans à compter de la date de l’accident. Dans ce cas, le délai de déclaration est de quinze jours à compter de la date de cette constatation médicale.

• Pour une maladie professionnelle 2 ans à compter de la date de la première constatation médicale de la maladie ou, 2 ans compter de la date à laquelle le fonctionnaire est informé par un certificat médical du lien possible entre sa maladie et une activité professionnelle.

Par dérogation, 2 ans à compter de la modification des tableaux de maladies professionnelles mentionnés aux articles L. 461-1 et suivants du code de la sécurité sociale.

Si ces délais ne sont pas respectés, le nouvel article 35-3 du décret n° 88-386 du 19 avril 1988 précise que la demande de l’agent sera rejetée.

Lorsque l’accident de service, l’accident de trajet ou la maladie professionnelle entraînent une incapacité temporaire de travail, le fonctionnaire adresse sa demande à l’autorité investie du pouvoir de nomination dont il relève, dans le délai de 48h suivant son établissement. En cas d’envoi de l’avis d’interruption de travail au-delà de ce délai de quarante-huit heures, le montant de la rémunération afférente à la période écoulée entre la date d’établissement de l’avis d’interruption de travail et la date d’envoi de celui-ci à l’autorité investie du pouvoir de nomination peut être réduit de moitié.

En conséquence, le devoir d’information des établissements sur ces délais sera plus que de rigueur !

L’instruction du CITIS

En vertu des articles 35-4 à 35-9 du décret n° 88-386 du 19 avril 1988, l’établissement employeur peut faire procéder à une expertise médicale par un médecin agréé lorsque des circonstances particulières paraissent de nature à détacher l’accident du service ou lorsque l’affection résulte d’une maladie contractée en service. L’employeur peut également diligenter une enquête administrative pour établir la matérialité des faits et circonstances invoqués par l’agent dans sa déclaration.

Pour se prononcer sur l’imputabilité au service de l’accident ou de la maladie, l’autorité investie du pouvoir de nomination dispose désormais d’un délai :

• En cas d’accident : 1 mois à compter de la date de réception de la déclaration d’accident et du certificat médical
• En cas de maladie : 2 mois à compter de la date à laquelle elle reçoit le dossier complet comprenant la déclaration de la maladie professionnelle intégrant le certificat médical et le résultat des examens médicaux complémentaires le cas échéant prescrits par les tableaux de maladies professionnelles.

Un délai supplémentaire de 3 mois s’applique en cas d’enquête administrative, d’examen par le médecin agréé ou de saisine de la commission départementale de réforme (CDR).

Désormais, la CDR est consultée uniquement lorsque :

• Une faute personnelle ou toute autre circonstance particulière est potentiellement de nature à détacher l’accident du service
• Un fait personnel du fonctionnaire ou toute autre circonstance particulière étrangère notamment aux nécessités de la vie courante est potentiellement de nature à détacher l’accident de trajet du service
• L’affection résulte d’une maladie contractée en service dans les cas où les conditions des tableaux de maladies professionnelles[9] ne sont pas remplies[10].

Si au terme de l’ensemble de ces délais, l’instruction n’est pas terminée, l’agent sera alors placé en CITIS « à titre provisoire » pour la durée indiquée sur le certificat médical.

Ainsi, le décret reprend la position récente du Conseil d’Etat[11] qui permet le placement en congé de maladie à plein traitement à titre conservatoire dans l’attente d’une décision définitive sur l’imputabilité au service. En revanche, le décret[12] indique bien que cette décision conservatoire de placement en CITIS « à titre provisoire » doit préciser qu’elle peut être retirée si l’établissement après instruction conclut à l’absence d’imputabilité au service.

En cas de reconnaissance de l’imputabilité, le fonctionnaire est alors placé en congé pour invalidité temporaire imputable au service pour la durée précisée dans l’arrêt de travail par décision de l’employeur. Si toutefois, l’employeur décide au terme de l’instruction de ne pas constater l’imputabilité au service, il retire sa décision de placement « à titre provisoire » en congé pour invalidité temporaire imputable au service et prend les mesures nécessaires au reversement par l’agent des sommes indûment versées.

Là encore, l’information des agents sera cruciale afin que ces derniers puissent mesurer l’impact financier des différentes issues à leur demande.

Enfin, le décret n° 88-386 du 19 avril 1988 précise dans son article 35-9 que si la demande de congé est présentée au cours d’un CMO, CLM ou CLD, la première période de congé pour invalidité temporaire imputable au service part du premier jour du congé initialement accordé.

Les droits et obligations de l’agent positionné en CITIS

Selon les articles 35-10 à 35-16 du décret n° 88-386 du 19 avril 1988 l’employeur peut, pendant le CITIS, faire procéder à tout moment à une contre-visite médicale par un médecin agréé.

Il procède obligatoirement à cette contre-visite au moins une fois par an au-delà de 6 mois de prolongation du congé initialement accordé.

L’agent doit se soumettre à la visite du médecin agréé « sous peine d’interruption du versement de sa rémunération jusqu’à ce que cette visite soit effectuée »[13].

La commission départementale de réforme compétente peut être saisie pour avis, soit par l’autorité investie du pouvoir de nomination, soit par l’intéressé, des conclusions du médecin agréé.

Pendant son CITIS, l’agent doit cesser toute activité rémunérée, à l’exception des activités ordonnées et contrôlées médicalement au titre de la réadaptation et des activités de production d’œuvres de l’esprit[14]. A défaut l’agent s’expose à une interruption de sa rémunération et à des mesures destinées au reversement des sommes indument perçues par l’agent et des accessoires.

En outre, il devra informer son employeur d’un changement de domicile et de toute absence du domicile supérieure à 2 semaines (dates et lieux de séjour doivent être précisés). A défaut, l’agent s’expose à une interruption de sa rémunération.

Durant son congé, le fonctionnaire conserve l’intégralité de son traitement jusqu’à ce qu’il soit en état de reprendre son service ou jusqu’à la mise à la retraite.

Il conserve ses avantages familiaux et le bénéfice de l’indemnité de résidence.

Le temps passé en CITIS est pris en compte pour la détermination des droits à l’avancement d’échelon et de grade ainsi que pour la constitution et la liquidation des droits à pension de retraite.

L’agent a droit, en outre, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l’accident. Aussi et contrairement aux congés de maladie non imputables, l’agent n’aura pas d’abattement sur sa prime de service sauf s’il est absent toute l’année[15]. On peut ainsi déduire de ces nouvelles mesures qu’il n’y a plus de conditions tenant à la durée des feus CMO, CLM et CLD imputables[16]. Dès lors et dans l’hypothèse où un agent serait déclaré définitivement inapte à toutes fonctions, il semblerait que, peu importe la durée de son CITIS, la retraite pour invalidité d’office pourrait être instruite…

A noter enfin que le décret paru le 15 mai 2020[17] apporte également des indications sur la gestion des agents en situation de mobilité et qui occupent des emplois permanents à temps non complet.

La fin du CITIS

Lorsqu’il est guéri ou que les lésions résultant de l’accident de service, de l’accident de trajet ou de la maladie professionnelle sont stabilisées, le fonctionnaire transmet à l’autorité investie du pouvoir de nomination un certificat médical final de guérison ou de consolidation[18].

Toute modification de l’état de santé du fonctionnaire constatée médicalement postérieurement à la date de guérison apparente ou de consolidation de la blessure qui nécessite un traitement médical peut donner lieu à un nouveau congé pour invalidité temporaire imputable au service et au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement en lien. La déclaration de rechute est déclarée dans le délai d’un mois à compter de sa constatation médicale et sera transmise dans les mêmes conditions que la demande initiale.

Au terme du CITIS, le fonctionnaire apte à reprendre ses fonctions est réintégré dans son emploi ou, à défaut, réaffecté dans un emploi correspondant à son grade, le cas échéant en surnombre. Lorsqu’il est réintégré en surnombre, ce surnombre est résorbé à la première vacance d’emploi de son grade. Cette mesure protectrice à l’égard des agents ne pourra donc s’appliquer dans une situation où l’inaptitude définitive de l’agent est constatée sur l’ensemble des métiers correspondants à son grade, nécessitant alors un reclassement et une reconversion professionnelle.

Enfin et dans le cas où l’agent est admis à la retraite pour invalidité imputable au service, il peut demander à l’autorité investie du pouvoir de nomination ayant prononcé sa radiation des cadres à bénéficier du remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par l’accident ou la maladie imputable au service.

Les dispositions transitoires

Le décret n°2020-566 du 13 mai 2020 relatif au congé pour invalidité temporaire imputable au service dans la fonction publique hospitalière prévoit dans son article 16 des dispositions permettant l’articulation entre le régime antérieur de l’imputabilité au service et celui du CITIS. Le fonctionnaire en congé à la suite d’un accident ou d’une maladie imputable au service continue de bénéficier de ce congé (CMO, CLM, CLD imputable) jusqu’à son terme. En outre, les nouvelles conditions de forme et de délais pour déposer la demande de CITIS ne sont pas applicables aux fonctionnaires ayant déposé une déclaration d’accident ou de maladie professionnelle avant le 16 mai 2020. En revanche, toute prolongation de ce congé postérieure à l’entrée en vigueur du décret n°2020-566 du 13 mai 2020, c‘est-à-dire postérieur au 16 mai 2020 est accordée dans les conditions du CITIS.

Enfin, les nouveaux délais pour établir la demande de CITIS courent à compter du premier jour du deuxième mois suivant le 15 mai 2020, soit à compter du 1^er juillet 2020, lorsqu’un accident ou une maladie n’a pas fait l’objet d’une déclaration avant cette date. En conséquence, ces mesures transitoires impliquent une double gestion entre l’ancien régime et les nouvelles dispositions applicables au personnel des ressources humaines en charge des demandes de congés de maladies imputables ainsi qu’une certaine vigilance dans la gestion de ces délais.

Conclusion

Si le décret d’application du CITIS s’est fait attendre, il apporte incontestablement des précisions et un cadre juridique ne laissant plus de place au doute sur le devenir des CMO, CLM et CLD imputables.

Ces nouvelles dispositions n’enferment donc plus la situation des agents inaptes dans des délais ce qui permet à l’administration d’évoquer le reclassement ou bien la retraite pour invalidité indépendamment de la durée du CITIS.

Une attention particulière devra être portée par les établissements sur l’information des agents tenant notamment aux délais qui encadrent les demandes de CITIS ou à la position de CITIS « à titre provisoire » et les conséquences financières qu’une requalification pourrait engendrer.

Concernant les mesures transitoires, les établissements devront adopter une double gestion dans l’attente de l’épuisement des congés maladie imputables instruits avant la publication du décret.

Enfin et malgré toutes ces précisions, quelques questions auraient mérité d’être abordées comme les suites du CITIS et la gestion de l’inaptitude.

[1] Décret n° 2019-122 du 21 février 2019 relatif au congé pour invalidité temporaire imputable au service dans la fonction publique de l’Etat

[2] Décret n° 2019-301 du 10 avril 2019 relatif au congé pour invalidité temporaire imputable au service dans la fonction publique territoriale

[3] Conseil d’Etat du 21 mai 2008 n° 288541 ; Cour Administrative d’Appel de Bordeaux du 28 septembre 2010 n° 09BX02450

[4] Annexe 1 guide relatif à la protection sociale des fonctionnaires hospitaliers, 10 juin 2015

[5] Ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d’activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique

[6] Article 21 bis loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Loi dite loi Le Pors

[7] Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière

[8] Décret n° 88-386 du 19 avril 1988 relatif aux conditions d’aptitude physique et aux congés de maladie des agents de la fonction publique hospitalière

[9] Articles L. 461-1 et suivants du code de sécurité sociale

[10] IV article 21 bis loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Loi dite Le Pors

[11] Conseil d’Etat du 21 février 2018, n° 396013

[12] Décret n° 88-386 du 19 avril 1988 relatif aux conditions d’aptitude physique et aux congés de maladie des agents de la fonction publique hospitalière

[13] Article 35-12 du décret n° 88-386 du 19 avril 1988 relatif aux conditions d’aptitude physique et aux congés de maladie des agents de la fonction publique hospitalière

[14] Alinéa 1^er du V de l’article 25 septies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Loi dite Le Pors

[15] Conseil d’Etat du 21 mai 2008 n° 288541 ; Cour Administrative d’Appel de Bordeaux du 28 septembre 2010 n° 09BX02450

[16] Note FHF congé pour invalidité temporaire au service, 28 mai 2020

[17] Décret n° 2020-566 du 13 mai 2020 relatif au congé pour invalidité temporaire imputable au service dans la fonction publique hospitalière

[18] Article 35-17 du décret n° 88-386 du 19 avril 1988 relatif aux conditions d’aptitude physique et aux congés de maladie des agents de la fonction publique hospitalière