Article – Dossier administratif de l’agent : peut-on y mettre tout (et n’importe quoi) ?
Céline Berthier, juriste, consultante au Centre de droit JuriSanté du CNEH
Article paru dans la revue Gestions hospitalière, n°604 – mars 2021
Dossier de recrutement, bulletins de salaires, décisions de nomination, d’avancement, supports de notation et demain d’évaluation, correspondances avec l’Autorité Investie du Pouvoir de Nomination…autant de documents qui doivent faire partie intégrante du dossier individuel de l’agent. Mais qu’en est-il des documents retraçant ou exprimant un commentaire sur le comportement de l’agent ? Dans quelle mesure peuvent-ils (ou doivent-ils) intégrer le dossier individuel de l’agent ? Peut-il en contester la présence ?
La Cour Administrative d’Appel de Bordeaux, dans un récent arrêt du 11 janvier dernier[1], a été interrogée sur la présence d’un mail, dans le dossier individuel de l’agent, remettant en cause le comportement de l’agent et sur le bien-fondé de sa demande de retrait sur la présence, dans le dossier de l’agent d’un mail remettant en cause son comportement, et sur le bien-fondé de la demande par l’agent de retrait de ce document de son dossier.
L’occasion pour le juge administratif de rappeler quelques notions relatives à l’objet, le contenu et la gestion du dossier individuel et de se positionner sur la présence d’une pièce émanant d’un supérieur hiérarchique rapportant le comportement de l’agent dans des termes potentiellement peu élogieux.
Le dossier individuel, comment et pourquoi?
L’article 18 de la Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite loi Le Pors, dispose que « Le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l’intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité »
L’article 1-1 du décret modifié n° 91-155 du 6 février 1991, relatif aux agents contractuels des établissements publics de santé pose d’ailleurs le même principe : « Le dossier des agents mentionnés à l’article 1er du présent décret doit comporter toutes les pièces intéressant leur situation administrative, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité ».
Le dossier individuel doit donc obligatoirement être constitué par l’employeur public pour tout agent relevant de son autorité, quel que soit son statut.
Le dossier individuel représente ainsi un outil de gestion des ressources humaines où sont insérées l’ensemble des pièces relatives à la gestion de la carrière de l’agent, de son recrutement à sa cessation de fonctions en passant par son avancement, sa protection sociale ou son évaluation. Le dossier a pour finalité la gestion de la carrière et des conditions d’emploi du fonctionnaire. Il n’est destiné « qu’à rendre compte de la manière de servir de l’agent dans les différents postes où il a exercé ses fonctions [2]». L’article 5 du Règlement Général de Protection des Données relatif aux principes de traitement des données personnelles renforce la sécurisation des éléments figurant au dossier individuel avec l’exigence d’un traitement licite, loyal et transparent. Ce règlement consacre par ailleurs un certain nombre de droits dont les agents peuvent se prévaloir comme le droit de rectification (article 16 du RGPD) ou le droit à l’effacement (article 17 du RGPD).
Du point de vue juridique et administratif, le dossier individuel est un document administratif qui contient des informations relatives à la carrière d’un agent public, il sera donc communicable à l’agent dans les conditions prévues pour la communication des documents administratifs (articles L.311-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration – CRPA).
Quels que soient sa date d’ouverture, son lieu de conservation, sa forme et son support et en tant qu’il procède de l’activité d’une personne publique, le dossier a le caractère, dès sa constitution, d’une archive publique (art. L. 211-1 et s. Code du patrimoine). Il est donc inaliénable et devra faire l’objet d’une conservation dans les conditions prévues pour les archives publiques.
Il est cependant à noter que la mauvaise tenue d’un dossier par l’administration n’est pas un motif de recours direct devant le juge:
« Si un fonctionnaire peut invoquer, à l’appui d’un recours formé contre une décision concernant sa carrière, des irrégularités concernant la tenue de son dossier individuel, lorsque ladite décision a été prise au vu de ce dossier, il n’a pas intérêt et n’est donc pas recevable à présenter directement un recours pour excès de pouvoir contre les opérations relatives à la tenue de son dossier individuel[3]».
Le dossier individuel représente une véritable garantie pour l’agent, garantie que l’ensemble des pièces qui le concernent soient consignées dans un seul et même dossier en toute transparence puisqu’il peut en demander la communication à tout moment. Ce droit à la communication doit d’ailleurs obligatoirement lui être notifié avant toute mesure prise en considération de la personne, que ce soit dans un cadre disciplinaire ou lors d’une simple mesure d’ordre intérieur comme un changement d’affectation imposé à l’agent[4].
La liste des pièces devant figurer au dossier est longue puisque potentiellement toutes les pièces relatives à sa gestion administrative doivent y figurer, certaines de manière définitive (décisions de nomination, d’avancement, de promotion, d’évaluation…), d’autres de manière temporaire (notification de changement d’adresse, attributions de congés annuels, attestations de scolarité des enfants, certaines décisions disciplinaires…). L’annexe de l’arrêté du 21 décembre 2012 relatif à la composition du dossier individuel des agents publics géré sur support électronique (NOR RDFF1239419A) fixe une nomenclature des documents ayant vocation à figurer dans le dossier de l’agent[5].
Le classement de certains éléments s’avère plus délicat comme ceux afférents à la protection sociale de l’agent. Le dossier individuel peut-il contenir des éléments médicaux ?
L’article R4127-104 du Code de la Santé Publique précise que certains documents relevant du dossier de l’agent peuvent-être détenus par la médecine préventive. Les éléments médicaux ne doivent en effet pas figurer au dossier individuel de l’agent ; celui-ci ne contient que les documents nécessaires à la gestion des droits à congés maladie.
Quelle place encore pour les informations relatives aux activités ou opinions politiques, philosophiques ou religieux de l’agent ?
La jurisprudence Barel du Conseil d’Etat du 28 mai 1954 prohibe la présence de telles informations au nom de la liberté d’opinion du fonctionnaire.
En 2003, la haute juridiction dans un arrêt Madame Calvet du 25 juin a rappelé l’illégalité de la mention des opinions politiques, syndicales, religieuses ou philosophiques dans le dossier individuel.
L’article 1er du décret 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique rappelle que le dossier de l’agent public est composé de documents qui intéressent sa situation administrative, notamment ceux qui permettent de suivre son évolution professionnelle.
Il doit ainsi rendre compte de sa manière de servir. Mais qu’en est-il des documents faisant état de difficultés de l’agent dans son poste ?
Le Conseil d’Etat dans un arrêt Gault du 16 mai 1919 admet, à titre exceptionnel, la présence de pièces relatives aux difficultés survenues entre l’agent et son supérieur hiérarchique.
Lorsque les opinions et les activités philosophiques, syndicales ou religieuses de l’agent nuisent à la bonne exécution de ses missions et à la neutralité du service, leur mention dans le dossier de l’agent n’est alors pas proscrite. C’est la conclusion du Tribunal Administratif de Besançon dans un arrêt Terrade du 29 mai 2007 où il était reproché à un agent d’utiliser une partie de ses heures de service pour l’exercice de son activité syndicale.
Il en est de même pour un document rapportant l’idée qu’un agent se fait de sa fonction et de ses difficultés à confronter cette idée avec la réalité de l’exercice de cette fonction selon un arrêt de la Cour Administrative d’Appel de Paris en date du 19 octobre 2004.
Ainsi, le classement dans le dossier individuel d’un document relatant le comportement, les propos ou opinions de l’agent doit être précédé d’une analyse sur l’objet de de document afin de déterminer si sa présence sert à mesurer et objectiver la manière de servir de l’agent.
Un document retraçant la façon de servir
C’est justement la problématique sur laquelle s’est penchée la Cour Administrative d’Appel de Bordeaux en janvier 2021.
En l’espèce était en cause une correspondance entre la médecine préventive et le supérieur hiérarchique de l’agent. Dans un premier temps, le médecin chargé de la prévention avait souhaité alerter l’encadrement de l’agent sur la situation de ce dernier qui se plaignait d’une charge de travail insuffisante et d’une certaine sous-exploitation de ses compétences. Le médecin préventeur préconisait alors de lui confier de nouvelles missions au regard de sa situation.
Le supérieur hiérarchique avait alors répondu par mail à cette sollicitation en indiquant que, contrairement au ressenti de l’agent, ce dernier avait une charge de travail déjà conséquente dont les missions étaient loin d’être achevées. Il s’est ensuite exprimé sur la personnalité complexe de l’agent et ses relations qualifiées de délicates envers la collectivité en concluant sur ses craintes que cet agent ne soit en réalité un manipulateur.
C’est précisément ce dernier mail que l’agent contestait et souhaitait voir retirer de son dossier.
Cette demande de retrait a fait l’objet d’un refus de la part de la Direction du Centre Hospitalier et d’un rejet en première instance.
Saisie à son tour, la Cour Administrative d’Appel a d’abord rappelé l’article 18 de la loi de 1983 et le principe selon lequel le dossier ne devait comporter que des pièces servant à la gestion administrative de la carrière de l’agent.
Elle s’est ensuite penchée sur le contenu du mail incriminé en confirmant l’analyse du Tribunal Administratif : il n’est question ici que d’observations relatives à la situation administrative de l’agent, à ses missions et sa manière de les assumer. Le supérieur hiérarchique est considéré comme ayant exercé son simple pouvoir d’appréciation hiérarchique sans en avoir excédé l’usage normal.
Le mail en question n’est pas considéré comme une mesure prise en considération de la personne ni comme une sanction disciplinaire et de ce fait ne nécessitait pas au préalable le respect de la procédure ad hoc.
La Cour considère ensuite que le contenu du mail ne comporte pas de propos diffamatoires ni d’attaques personnelles étrangères à sa manière de servir ni encore d’accusations mensongères et outrancières ou portant atteinte à l’honneur ou la réputation de l’agent. Il n’est également pas question des opinions de l’agent ni d’éléments relatifs à son état de santé.
Après avoir procédé à une analyse par la négative en qualifiant tout ce que les mails incriminés ne constituent pas, et ainsi avoir écarté tous ces motifs d’illégalité, la Cour en conclut que cette correspondance ne constitue que de simples observations du supérieur hiérarchique sur la manière de servir et le comportement professionnel de l’agent et rejette ainsi la demande de retrait de l’agent.
La présence d’une pièce au dossier de l’agent, qu’elle soit « officielle » comme un support d’évaluation ou un rapport circonstancié ou informelle telle que des échanges de mails, ne relève donc pas de sa nature mais de son appréciation concrète, au cas par cas, sur le contenu des faits et propos rapportés et sur leur lien avec la manière de servir de l’agent et les conséquences à attribuer à cet écrit pour la gestion de la carrière de l’agent.
Ainsi, si ce document sert cet objectif, il a bien vocation à intégrer le dossier individuel de l’agent dont le droit de retrait ou de rectification tel qu’édicté par l’article 17 du RGPD n’est pas automatique mais reste bien lié au contenu du document.
L’exercice est ainsi délicat et la frontière peut parfois être ténue en pratique entre un document retraçant la difficulté rencontrée face au comportement d’un agent qui nuirait à sa façon de servir d’une part, et un document retraçant seulement le comportement de l’agent, ses opinions ou ses activités d’autre part. Le critère discriminant qui permet de déterminer si un document doit ou ne doit pas être versé au dossier est donc l’utilisation que l’employeur est susceptible d’en faire, à court ou à moyen terme. Si une information relative au comportement d’un agent peut avoir un impact sur la gestion de sa carrière (non-renouvellement de contrat, ouverture d’une procédure disciplinaire, ou d’insuffisance professionnelle, évaluation défavorable de l’agent impactant son avancement…), alors elle doit figurer au dossier. Si en revanche, elle reste au dossier et vient d’ajouter à d’autres éléments sans n’être jamais suivie de mesures prises en réaction par l’autorité investie du pouvoir de nomination, alors, l’agent devient légitime à en demander le retrait.
La question n’est donc pas de savoir si le dossier peut contenir une telle information « préjudiciable », mais s’il doit ou non la contenir. Le dossier ne saurait être le déversoir de toutes informations concernant l’agent, dont l’employeur n’assure pas un traitement et un tri régulier, afin d’en tirer les conséquences statutaires.
Cela soulève enfin une dernière problématique, celle de la durée de conservation de telles informations au dossier, lorsqu’elles y ont leur place. Le constat d’un comportement inadapté de l’agent sur une période limitée et dans un contexte spécifique doit-il figurer au dossier pendant toute la carrière de l’agent, comme un fil à la patte ? A cette question, aucune réponse des textes. Nous vous donnons toutefois un indice : depuis 2016, le statut de la fonction publique[6] dispose que « Aucune procédure disciplinaire ne peut être engagée au-delà d’un délai de trois ans à compter du jour où l’administration a eu une connaissance effective de la réalité, de la nature et de l’ampleur des faits passibles de sanction ». De quoi donner matière à réflexion sur ces documents parfois élogieux qui trainent des années dans les dossiers des agents sans jamais être suivies de mesures concrètes, au risque de parfois créer un décalage, une incohérence entre leur contenu et celui d’autres documents tels que le compte-rendu d’évaluation, par exemple. Le juge peut finalement tirer les conséquences de ce type de discordance[7]…
Alors que la réforme de la fonction publique, initiée par la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, prévoit une véritable transformation de la gestion des ressources humaines hospitalières et d’un management reposant davantage sur les cadres de proximité, l’exercice sera périlleux pour ces nouveaux managers, tiraillés entre la nécessité de retranscrire le comportement et la manière de servir de l’agent afin d’en tirer les conséquences pour la gestion de sa carrière et la vigilance de ne pas rapporter des faits qui outrepasseraient cette stricte nécessité…
[1] Ph. LAGRANGE, AJDA 2005, p.612
[2] CAA Bordeaux, 6ème chambre, 11 janvier 2021, 19BX02823
[3] CE, 11 juin 1958 Guigon, Rec. CE, p. 329; CE, 28 novembre 1980, M. Demarcy, Req. n° 20742; CE, 25 juin 2003, Calvet, Req. n° 251833
[4] Article 65 de la loi du 22 avril 1905
[5] Arrêté du 21 décembre 2012 relatif à la composition du dossier individuel des agents publics géré sur support électronique/NOR RDFF1239419A
[6] Statut de la fonction publique, titre I, loi 1983-634 du 13 juillet 1983, article 19
[7] CAA de LYON, 3ème chambre, 09/07/2020, 18LY01111